话说拆迁之拆迁探源

拆迁是城市发展建设和政府决策过程中每每涉及的严肃问题，也是生活中居民关心的热门话题。作者长期从事拆迁与具体评估工作，对拆迁问题感受颇多，有感而发，供同行或有关领导批评指正。

一、 拆迁小解

拆迁，顾名思义包含“拆”与“迁”，“拆”指拆除房屋或房屋拆除，这里的房屋应该说是指房屋、构筑物与附着物；“迁”指搬迁与迁移，指被拆除房屋居住人口的迁移安置和被拆除房屋可移动设备、家具等可移动生活用品的搬迁。因此，拆迁包含有房屋拆除和居住人口及其可移动物品搬迁安置两种行为含义，包含有对“限定”居住权与所有权的认定与变更。说拆迁，就是说现状房屋的被拆除和居住人员的迁移。

二、拆迁的本意

国家和各省市房屋拆迁管理办法中的被拆迁人，都是特定被拆除房屋的所有权、居住权或收益权被限定人，是具体拆迁过程中需要搬迁补偿与被安置的当事人。这些人，是政府部门及其授权机构的拆迁决策相对人，称之为被拆迁人。由于具体拆迁行为由政府部门及其授权机构许可才能实施，故拆迁的实质在于行政许可，这种行政许可是典型的行政决策，决定了拆迁的本质是行政行为。
从另一种意义上讲，由政府部门组织或者行政许可开展的拆迁，需要拆迁人根据国家有关政策按程序要求申请，经过项目合法性审核和程序核准以后，才能实施具体项目拆迁工作内容。只有具有合法的用地手续，经过了政府部门许可的拆迁才能够得到政府部门的支持、确认，得到合理性认定并得到政府部门的权利维护和保障。也说明了拆迁的行政可操作性，与政府决策支持力。
经过分析，我们可以明白：拆迁行为是一种行政行为，这种行为的公信力表现在政府行政许可过程与行政裁决手段。行政行为的特点是强制性和约束力，突出于行政决策的严肃性与行政意志，具体拆迁项目中的“强制拆迁”的存在正好证明了拆迁的行政强制性特点。
拆迁社会性特点的集中体现是政府参与拆迁，对于市政工程项目的拆迁，政府部门是具体拆迁人；对于城市改造建设或房地产开发项目的拆迁，尽管拆迁人各色各样、五花八门，但需履行了计划、规划、土地的申请与主管部门行政批准之后，才有合法实施拆迁的可能。这也说明了拆迁的行政行为特点。

三、拆迁的性质

对于居住权的限定和房屋所有权的确认与界定，是“社会权利组织专门机构”的特权或说职能。这种“社会权利组织专门机构”是获得了社会支配权与民众影响力，或说具有管理权力的政府部门及其授权的特别机构，他们凭借特殊的行政裁量权来行使管理职权，利用对资源管理、调配、计划、使用、监督的职能角色来影响民众、支配社会，根据国家或地区治理法规、条例把决策具体化，在城市规划和地方社会经济发展建设需要的旗帜下，甄别辖区内现有土地及其相关房屋等的存在合理性与权利的可允许程度。可以说，允许拆迁或列入拆迁计划的房屋都是居住权和所有权被限定、调配、注定被否定、需要消失的房屋权利。所以，拆迁的本意是权利调整与剥夺。从而，拆迁的性质是对现有权利利益的否定、重新配置与调整。

四、拆迁的起因

拆迁的起因是土地利用的调整与规划条件限制的变化，源头是政府利用市场经济和计划调空手段，对现有土地资源进行重新调配利用。这之中，这之中，城市发展建设和城乡构成布局变化是因，规划条件的修改变化是手段，土地资源重新调配或目标土地的调配利用果。由此，我们可以认定，拆迁是因土地利用变化而引起的资源调配实施活动。谁是拆迁起因的“功臣”或“祸首”，是经济发展，是为满足发展需要的规划，包括国民经济发展规划、城市建设发展规划、土地利用总体控制规划、北京市总体规划、以及北京市分区、分乡镇、分开发区、分地区中心规划。
明确地说，规划的变化导致城市和农村土地的平面布局与空间布局的变化，导致土地资源调配与土地利用现状的变化，导致现有被调整土地地上物与附着物的需要拆除。由于拆迁，被拆除房屋内的居住人口或非住宅物品需要搬迁与移动，需要另外的居住场所或经营场地。

五、拆迁所面临的财产权权利问题

应该说，财产权是宪法与民法所规定的公民所具有的最基本的权利之一。房屋所有权是房屋财产权的主要内容，居住权是房屋财产权的一种最重要的附和物权，反映对具体房屋的居住使用权利与维护义务。房屋所有权表现为具体房屋的绝对使用支配与收益、维护权责，居住使用权表现为在房屋所有权允许条件下具体房屋的相应使用维护与收益权责。
被拆迁房屋的财产权包括房屋所有权、居住使用权、租赁收益权、抵押权、维护权、室内装饰装修即内部环境规划变更权、房屋支配权-处置权等等。
居住使用权是房屋的居住使用功能和房屋所有权的支配处置财产权利的主要权利形式，包含有居住、使用、租赁、内部环境布置、相对收益权益等。
在实际生活中，有如下几种情况：
1、所有权与居住使用权一致。房屋所有权人直接行使房屋居住使用权，即居住在自有房屋。
2、所有权与居住使用权不一致。房屋居住使用权特别设定，房屋居住使用人居住在他人所有房屋。包括有三种情况：
（1）直管公房，即政府所属居住房屋。政府所有权与个人租赁居住使用的所有权与居住权分离房屋权益方式。
（2）自管公房，即单位所属居住房屋。单位所有权与个人租赁居住使用的所有权与居住权分离房屋权益方式。
（3）私人房屋，即历史上私人曾被没收过又归还个人的房屋。私人房屋所有权与个人租赁居住使用的所有权与居住权分离房屋权益方式。

六、不同被拆迁房屋的财产权权利类型

在我国。由于土地公有制度中规定的全民所有和集体所有两种不同所有形式、加上土地利用管理限制的不同，房屋权利利益类型可以区分为如下几种情况：
1、房改房屋。国有土地使用权原有公房按政策出售给个人的房屋。所有权与居住使用权益一致。
2、租赁公房。国有土地使用权政府公房按政策出租给个人的房屋。所有权与居住使用权益相分离。这部分目前主要为政府房管所管理的直管公房。
3、租赁单位房。国有土地使用权单位所有房屋出租或安置单位职工个人居住使用的房屋。所有权与居住使用权益相分离。这部分就是所谓的单位自管房屋，也叫自管公房。
4、城市私房。城市国有土地上个人所有房屋。所有权与居住使用权益一致。
5、租赁私房。城市国有土地上个人所有私房，因历史原因而成为租赁私房的现有房屋。所有权与居住使用权益相分离。这部分就是所谓的政策性私房。
6、商品房屋。国有土地使用权商品房屋，按照现代土地管理制度建设、销售、购买，由购房者个人所有与居住。所有权与居住使用权利益一致。可以细分为：
（1）完全产权商品房。出让土地使用权房屋，依法建设、买卖。
（2）经济适用住房。划拨土地使用权房屋，依法建设、买卖。
（3）合作社房屋。通过各种形式集资，依法获取土地、集资建设、参与者分配居住。
7、农民宅基地房屋。集体所有土地，依法占用集体土地建设的个人自有房屋。房屋所有权与居住支配权利益一致。
8、农民住宅楼。乡镇村出资或集资建设，供乡镇村领导和乡镇企业职工居住的房屋，房屋所有权与居住支配权不一致。
9、其他形式。租赁土地建设房屋或集体土地合作建设房屋，以及不规范手续房屋等等。
另外，还有一种无权利房屋形式，这就是无手续建设与居住房屋。土地使用权与房屋居住权不被合法认可的法律不当房屋财产权益。
拆迁所要面对的房屋权利类型，在城市主要是房改房、租赁公房、自管公房、少数城市私房，无手续房屋等。在农村主要是农民宅基地房屋等。
房屋所有权与居住使用权的财产权益，表现为房屋财产价值的所有、居住利用权利、可能的租赁收益权利等。对于具体权利房屋的当事人来说，由于房屋为不动产，具体房屋由于其位置固定而具有区位位置、微观环境的享受和占用权。
拆迁中的补偿主要是被拆迁人的权益损失补偿，是尊重财产原理，并且考虑到居住使用的现实性与调整代价的。因此，拆迁补偿的价值，不仅仅是市场价值本身，不是简单的物品兑换。而是包括补助，一种特别居住便利性和环境区位变化而导致的不适、不便的补助。

七、拆迁的法律依据与行政管辖权

房屋拆迁是针对被拆迁房屋与关联当事人而发生的综合性行政许可行为，关系到政治、经济、法律、政策，决策、许可、管理、服务各个方面。应该说：合法性与行政强制性是其特别表征。见之于：
1、拆迁起因的法律依据是城市规划法。依据于规划的特别责任与作用。规划并直接涉及或参与拆迁，但规划决定城市布局与城市不同地域的景观设计，决定规划范围内限定土地建筑物分布的平面布局与空间分布，比如规划的建筑密度、道路与绿化等的界定就是平面布局控制，高度限制、建设规模、层数、用途就是房屋空间分布与立体景观的设计与控制。
2、拆迁决策的法律依据是土地管理法。依据于国家土地制度的特别规范和设定。我国“实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”
（1）无论全民所有还是集体所有，我国土地不许私人所有；
（2）国家对于所有的土地具有特别的管理、处置权利；
（3）国家的各级政府因城市发展与规划变更的需要，可以对所有土地进行现状利用情况调整。土地利用的直接形式之一就是房屋建筑。调整土地利用现状就意味着改变现有房屋存在的合理性。不适合需要的现状房屋需要拆除，由此，引出了拆迁的合理性和必要性。
3、拆迁实施的法律动机是国家和地方经济的发展。国家与政府的控制权，决定了行政管理的特殊意义与裁量权。城市规模与发展目标，地区景观规划，市政道路布置，经济企业与生产力安排，居民生活居住问题，社会稳定与安宁等等，都是行政管理的基本职责和权力职能。当管理决策部门要实行地区发展计划或启动新的城市发展规划之时，涉及到不符和要求的现状土地房屋就需要拆迁改造。
国家与政府的控制权，决定了政府可以为了国家和地方经济的发展，实施新的规划或启动新的行动计划，包括一些特殊项目或重大事项的落实等，往往都需要拆迁。比如：
无论中关村科技园区的实施，还是CBD商务区的建设开展，乃至奥运场管建设、奥运森林公园用地、北京城市绿化隔离地区建设等等，都启动了大规模的用地调整与大批量的房屋拆迁。拆迁是国家经济建设和地区发展的需要，拆迁增加城市发展建设的活力并推动城市经济建设的发展。
4、拆迁决策的合法许可是政府行政权利。政府的行政权利，从国务院到建设部与国土资源部，从省市、自治区人民政府到国土、规划、计划、建设管理部门，通过层层分级授权到基层拆迁管理组织。拆迁的依据与规定、拆迁的实施与补偿、拆迁补偿评估与房屋拆除、拆迁程序与争议解决等等，都是行政许可之后拆迁方面的各种各样的工作，都在政府拆迁管理部门的监督、管理之下有序执行。

八、拆迁关系到法律类型或涉及到的法律问题。

（1）《宪法》中关于土地制度、公民住宅权利的规定影响拆迁决策。
（2）《民法》、“经济法系列”中关于财产、权利与义务的规定影响拆迁中补偿政策的制定与实施。
（3）《民法》、《婚姻法》中关于财产分割、继承等的规定影响拆迁当事人的决定。
（4）《城市规划管理法》《土地管理法》《城市房地产管理法》等限定拆迁并规定拆迁行为。
（5）《行政许可法》规定并限制拆迁的启动，决定拆迁的合法性。
（6）《公司法》规定并限制拆迁任务承揽企业的规范性，包括房地产开发公司、评估公司、拆迁服务公司、房屋拆除公司等。
（7）《合同法》强调地位平等与协议自愿，规范拆迁行为，落实权利利益。
（8）《行政诉讼法》强调实施拆迁中的政府责任与程序的重要性。
（9）《刑法》规范拆迁实施中评估、补偿的严肃认真，和严格要求。强调公民利益和国家利益的一致性。打击严重违轨操作。
（10）其他：有关拆迁的一系列行政管理法规，如《城市房屋拆迁管理条例》、“北京市住宅房屋拆迁评估暂行办法”以及《房地产估价技术规范》等等。

九、拆迁补偿的基本原理

根据我国有关法律法规，拆迁中的房屋所有权与居住权调整或否定需要对所有权人进行补偿。补偿体现最基本的民事原理，反映宪法所规定的财产权力的神圣性和不可侵犯性。拆迁补偿是因房屋拆除对被拆迁人房屋所有权和居住权等损失权益补偿。可以认为，由于拆迁目的的目标单一性和拆迁行为的行政强制性特点，拆迁补偿包含有单方“赎买”的味道。这种对被拆除房屋权利与权益的赎买，表现于基本的货币支付或相应的可以用于替代交换的有价物品。进而，房屋拆迁补偿的货币支付方式就是对被拆除房屋权益的货币赎买。而这种赎买，实际上是政府机构强制作用影响下的一种权利购买与不对等交换，其实施要件是必须遵守政府制定的法规政策，按照政策标准评价、计量。

十、拆迁补偿价格与商品房价格

拆迁补偿价格是不是等同于商品房价格？答案：否。为什么？道理非常明显，拆迁补偿是因城市发展或政府许可某个工程项目实施的需要，对项目用地范围内现有地上房屋等的拆除与清理，被拆除房屋不是作为商品，而是作为被否定物处理的，是对被否定物财产权利丧失的赔偿。尽管这种赔偿可以参考市场同类商品的价格，但不是市场上现存的某种商品。
可以说，拆迁许可项目的被拆除房屋是被撤消了已有权利、注定要消失的房屋，已经不具备交易条件、不能作为商品去投入市场进行交换了。这种房屋所能得到的，只能是一种赔偿，或等同于赔偿意义的政府赎买，或者干脆理解为补偿。其实，无论赔偿、赎买，还是补偿，都是对原有价值的一种认同与弥补，是在原有价值的基础上，所给予的尽可能接近的利益补救。赔可以等同于原值，也可以超过或低于原值；赎买和补偿只能使少于或接近于原值。
商品房价格是完全市场价格，是全新房屋的市场价值反映。其新旧程度、建筑质量、功能设计、区域环境、市政条件、机构类型、使用年期、财产权限制等等，都与被拆除房屋情况不同。
笔者的观点是：（1）拆迁补偿价格不等同于商品房价格。（2）拆迁补偿价格是对被拆除房屋原有价值的一种认同与弥补，是在原有价值的基础上，所给予的尽可能多的利益补救；但同时，拆迁补偿不单单是对被拆除房屋原有价值补偿，还包括居住使用人对居住环境条件放弃的代偿，这种代偿是民众情绪和社会稳定的要因。（3）包括区位、用途、建筑面积等因素和公开市场价值标准的房地产市场评估价是拆迁补偿的合理价格。（4）拆迁补偿价格是特殊的房地产市场评估价，含有社会资源利用调整和政府赎买的深层面意义，不能简单地往变化的、起伏不定的、有高有低的完全市场化价格方面错误引导。（5）拆迁补偿价格是一种单方向性价格，只能往高增加，不能降低，否则就出现了民众不接受问题，影响社会安定。（6）北京市目前执行的拆迁补偿办法是积极并有前瞻性的，在考虑政策连续性的同时，应该对补偿办法中不合理部分进行修订或增删。建议删除不合理的规划容积率因素、市政工程调整系数因素，增加居住环境损失或放弃修正系数。比如：对于规范住宅小区，环境甚好的机关大院，建筑面积少的农民宅基地，没有违章建筑环境优美的城市四合院等，都应该增加居住环境调整系数。

zzc于2005年6月17日下午改就。